筑牢廉政堤坝 节约工程资金

——上虞区纪委防控工程腐败“双查双保”调研报告

(中国反腐败司法研究中心专家委秘书长李笑天

基层廉政建设与腐败预防课题组专家章敏感)

        大家知道,我国工程领域是腐败的重灾区。民间流行一种说法,叫做“高楼盖起来,干部倒下去”。多年来,如何预防工程建设领域的腐败一直是各地各级纪委的难题。通常的做法是,深入抓好排查工作,强化过程督导检查,发现问题及时整改,对严重违法犯罪严厉查处、绳之以法。即便有些地区设立治理工程腐败的专门机构,真正有效的监控措施也很难落地。普遍存在的问题是缺乏一套行之有效的工作模式和防控工具,导致查处工程建设领域违法违纪案件多数属于后期出问题,有人举报才立案调查,而没有一套前置的高效监控手段。带着这些问题,中国反腐败司法研究中心专家委“基层廉政建设与腐败预防课题组”一行五人与2019年12月初到绍兴市上虞区纪委监委调研,找到了工程领域有效预防腐败的答案。

        从2012年开始,上虞区按照“先村级建设工程后政府投资项目、先个人后单位、先经济后追责”的思路,以中介监管为切入口,深入开展工程领域的反腐倡廉工作,其做法和经验得到了上级媒体的持续关注、基层群众的普遍认可。上虞区推行“双查双保”制度后的7年时间里,全区累计节约财政资金17.35亿元,年均节约财政资金约2.48亿元。

一、“工程腐败”是基层干部违纪违法的重要领域

从县域发展看,政府工程投资规模都比较大。政府工程包括村级建设工程和政府投资项目。据统计,上虞区2012年至2015年,村级建设工程年均实施600项、投资4亿元左右;政府投资年均实施198项,投资额62.89亿元。上虞区政府工程投资金额超过60亿元,到2017年以后,政府工程每年投资金额超过100亿元。因此,资金监管任务十分繁重。

从案件查办看,干部涉及“工程腐败”情况比较普遍。据统计,2010年至2012年纪委查办的案件中,涉及“工程腐败”的干部就有9人;检察机关查办的案件中,涉及“工程腐败”的干部有3人。

从个案剖析看,“工程腐败”触目惊心。如2013年建设局邵某案,利益输送特征明显,引发工程变更金额上千万元;又如2014年乡镇人大副主席谢某,也有明显的利益输送,单笔受贿金额高达上百万元。

二、中介不规范是“工程腐败”的重要风险点

在实际工作中,政府工程一般由政府部门(村)、施工单位和执业中介三方共同推进。政府项目的流程一般分项目建议书、初步设计、施工图设计、工程招标、施工、竣工验收6个阶段,涉及中介15个左右。

政府工程中介流程表

项目流程

涉及中介

第一阶段

项目建议书

规划设计、工程咨询、工程勘测、环评、能评、水保等

第二阶段

初步设计

规划设计等

第三阶段

施工图设计

联合图审、防雷检测、建筑设计等

第四阶段

工程招标

造价咨询、招标代理等

第五阶段

施  工

工程监理等

第六阶段

竣工验收

测绘、审计服务与资产评估、预决算审计、工程检测等

        通俗地说,执业中介作为独立于政府部门(村)、施工单位的第三方是公平的、公正的,是值得信任的。但在项目实际推进过程中,一些政府部门、单位的领导和干部,对委托中介执业行为的监管形同虚设,甚至纵容、放任其乱执业行为,造成许多腐败现象的产生。一是以业务已委托执业中介为借口,不认真履行自身职责,甚至推诿应承担的责任,对中介合同执行监管流于形式;二是不遵守法定程序,滥用职权,将本部门、本系统相关业务直接介绍和委托给关系人中介,甚至为关系人中介拉业务收受回扣或收礼、受贿;三是指使或恶意引导执业中介不按规范执业,甚至串通一气出具虚假报告;四是执业中介与政府部门之间脱钩不彻底,或违规挂靠,依靠行政权力承揽和垄断中介服务业务;五是成为政府人员和亲属子女的安置场所或创收的“小金库”,甚至出现通过执业中介谋利的腐败案件。

        在村级建设工程上,村干部为了谋取个人利益,主要通过四种方式串通勾结执业中介,损害村集体利益,产生腐败。一是协同施工方编制虚假的审计报告。执业中介受施工方指使,在村干部明知有假却采取默认的情况下,以夸大工程造价的方式,编制虚假的审计报告,造成村集体凭空多支付工程款、施工方获取非法收入,并向村干部输送利益。“双查双保”前,全区村级工程决算审计核减率不足0.5%;执行“双查双保”防控制度后,决算审计核减率在10%左右。二是编制阴阳审计报告村干部同执业中介串通,对工程项目编制“一虚一实”两个审计报告(简称阴阳报告)。实的报告作为支付施工方工程款的依据,虚的报告(均是夸大工程量的审计报告)作为向上级争取扶持资金的依据(上级扶持的额度以审计报告为准),为此村集体支付双倍的中介费用。在多争取扶持的资金中,部分村干部通过“烟、餐费”等方式报销,占为已有。三是放任中介组织监管。在村级建设工程的设计、监理、预算编制、结算审计等过程中,村干部放任对执业中介的监管,执业中介通过不工作或较少的付出却获得规定的中介费用。村干部从中获取回扣或部分中介费用分成。四是借执业中介名义获取非法收入。一些村干部假借执业中介名义,实际由自己或亲戚搞设计、编制预算等,然后通过执业中介向村集体收取费用,从中村干部同执业中介进行分成,这一现象以前在少数乡镇干部中也有。

        “工程腐败”乱象表现在政府工程建设上,主要存在三方面问题:

        一是变更异常。政府工程由于受体制调整、政策变化、价格波动、地质状况以及不可抗拒等因素的影响,不变更是不可能的,也是不现实的。工程要变更,但不可以乱变更。从项目解剖情况看,既有变更率在100%以上的,也有变更金额上千万元的,还有变更近百次的。

        二是信访频繁。因工程变更引发的信访问题也十分突出。工程类信访占当年农村涉纪信访总量,2010年为32.43%,2011年为35.45%,2012年为24.21%,形势不容乐观。

        三是进展缓慢。项目进展缓慢,一定有其内在的特定原因。据对2007年至2012年的51个未开工项目分析,因土地、征迁、审批、资金、规划、调整和其他等7方面原因,导致项目迟迟无法开工。

        从总体上看,变更异常、信访频繁、进展缓慢是政府工程推进的三大突出问题,但透过现象看本质,实质在中介,关键在设计。据对2010年至2012年上虞区政府工程变更数据分析,三年中共审计5万元以上政府工程变更693项,其中设计变更466项,占总数的67.24%。

        从案例剖析看,“工程腐败”中介乱作为情况严重,而设计尤为突出。如建设局邵某案,一个投资上亿元的建设工程,一方面,由于设计中介作风不实、业务不精,涉及设计变更就达98次,占到变更总数的42.06%;另一方面,某中介违规承接招标代理业务、违规多收招标代理费20多万元,导致工程变更频繁、乱象丛生;又如某村生活污水处理工程,由于执业中介没有深入现场测量,工作粗心、把关不严,村里提供虚假材料,骗取财政资金近20万元,影响极坏。

        三、规范中介行为  净化行政环境

        在政府工程建设中,执业中介上承政府部门、下接施工单位,地位较为特殊、资源较为丰富、作用较为关键。从某种程度上说,中介乱作为是政府工程的“腐败之源”,而设计则是中介的“乱象之源”。三年来的实践证明,管好中介是政府资金监管最有效的举措,更是遏制“工程腐败” 的最关键环节。

        在探索实践中,按照“加强资金监管、预防干部出事、减少工程信访、提升机关效能”的总体要求,扎实开展“查假保底线、查漏保公开”的“双查双保”活动,以中介的规范监管,倒逼干部干净干事、担当有为,倒逼施工单位保质保量、安全施工,努力构建“问题倒逼、责任倒查、计划倒排”的工作机制。

        “查假保底线”就是查中介提供的虚假证明、虚假报告、虚假发票,保法律底线。

        “查漏保公平”就是查项目中介设计漏项、设计变更,保市场公平。

        在具体操作上,坚持“查假查漏”的工作方针,从项目解剖入手,以制度建设为基础,以查假查漏为震慑,以整改落实为要求,深入推进工程领域的反腐倡廉工作。

        一是从项目解剖入手,找准问题。围绕政府投资项目进展、政府投资项目变更审计和村级建设工程变更三方面内容,建立三个“一季一报告”制度。根据“变更异常、信访频繁、进展缓慢”三方面要求,由中介监管联席会议确定解剖项目(每个报告确定2—3个项目组织人员进行解剖)。项目解剖从中介入手,以追查政府部门、施工单位的主观故意为重点,倒逼设计不实、编制不全、审计不严等问题的解决。

        二是以制度建设为基础,用制度检查执行。在对2010年至2012年三年村级建设工程、政府投资项目数据分析基础上,广泛开展调查研究,明确规定,村级建设工程变更率不得超过20%,超过就取消该项目获得财政补助资格,并暂停该村下一年度所有项目的立项;1000万元以下政府投资项目设计变更不得超过10%,1000万元以上的不得超过8%。超过这条红线,监察局就组织人员解剖项目,查清执业中介、政府部门和施工单位的主观责任。

        三是以查假查漏为震慑,用监管规范市场。针对中介数量不多、市场竞争不充分的实际状况,坚持“多数教育整改为主、少数打击为辅”的方针,切实加强中介监管,从机制上遏制“工程腐败”。首先,建立统一登记备案制。由立项审批部门,在立项时告知业主,要求涉及的中介到便民服务中心办理登记、公示手续。第二,建立不良中介曝光制。开通“双查双保”中介监管网,对造假的不良中介在网上公开曝光。第三,建立年度考核评比制。组织开展一年一次的“十佳一差”中介评选活动,鼓励先进、淘汰落后。第四,加大不良中介打击力度。对扰乱市场、破坏公平竞争的不良中介,坚决打击。

        四是以巩固提升为要求,用整改体现成效。从上虞实际出发,制订出台《社会中介参与政府“三资”(资金、资产、资源)执业行为监管工作意见和监管办法》,用制度查假堵漏。面上按照“先易后难、先整改后建章”的思路组织;点上按照“一问题一整改、一案例一通报”的方法推进,行业按照“一类别一规范、一行业一自律”的要求落实,进一步增强整改的实效性。

        “双查双保”三年来的实践表明,“公开、公平”的工程建设环境正在不断优化,“鼓励先进、淘汰落后”的中介竞争机制正在建立,中介优秀业务骨干参与政府工程的氛围正在形成,“触碰底线、不讲诚信”的行为正在受到挤压。具体表现在四个方面:

        首先,中介收费更加规范。从2014年开始,按照“一季一评估”的要求,对参与政府工程的所有中介收费进行跟踪评估,不少项目中介收费下浮50%以上,与“双查双保”前相比,2014年,财政减少中介服务费支出4000万元,中介乱收费现象得到有效控制。

        其次,中介效能明显提升。从项目涉及的15个中介服务环节调查情况看,从项目委托到实际完成文本的时间大大缩短,特别是设计环节绝大部分项目完成时间在一个半月左右,与“双查双保”前相比,缩短近两个星期。

        第三,中介主体不断增加。中介监管网登记备案中介组织从最初的109家,发展到2014年的254家,2015年的409家,2016年的525家,2017年的675家,2018年的861家,2019年9月的1024家。

        在“公开、公平”工程建设环境的不断引领下,广大干部的行为动机更加阳光,“用制度检查执行、用绩效评估政策”的意识更强。通过“双查双保”监管创造的价值更为安全、环保,尤其可贵的是“端正风气、阳光操作、强化责任、干净干事”的机制正在逐步形成。

        一是减少扯皮、提升效能。

        2012年,未开工项目51个,占年度总项目数的30.72%。2014年,209只新建项目开工199个,开工率为95.22%,2015年开工率为96.57%,2016年开工率为90.1%,2017年开工率为92.92%,2018年开工率为91.2%,实施“双查双保”后开工率明显提高。

        二是科学谋划、把关前置。

        2010年至2012年,每年年中调整项目数占当年项目总数的35%;2013年年中调整项目数占当年项目总数的33.81%;2014年年中调整项目数占当年项目总数的14.3%;2015年年中调整项目数下降到11.3%;2016年年中调整项目数下降到6.1%;2017年年中调整项目数下降到5.08%;2018年年中调整项目数下降到9.92%;2019年年中调整项目数下降到8.62%。

        三是责任明确、把关严格。

        通过项目解剖,倒查主观责任,推动项目建设。特别是审计部门和农业农村局的把关意识更强、监督力度更大,为“双查双保”起到了很好的保障作用。

        四、提炼标准,实现台阶式飞跃

        为进一步巩固和提升“双查双保”中介监管成效,推动监管机制更加规范化、程序化、集成化,上虞区坚持标准引领、小步快走,一两年上一个台阶,着手开展“双查双保”中介监管标准化试点工作,项目于2017年通过省级标准化试点项目验收,同年又成功申报第四批国家社会管理和公共服务标准化试点项目。标准化试点项目实施两年多来,上虞区建成了包含通用标准、保障标准、行业标准、实施标准等共计45项的政府投资项目“双查双保”中介监管服务标准体系。通过标准化管理,将复杂问题程序化,模糊问题具体化,分散问题集成化,实现工程建设各阶段项目管理工作的有机衔接,整体提升了项目管理水平。

        一是获得上级领导高度肯定。“双查双保”中介监管工作多次获得上级领导批示与肯定,时任浙江省长李强充分肯定上虞“五条经验”。项目实施引起一些部门、院校、研究机构关注,全国各地20多批次兄弟单位来上虞区学习考察,上海财经大学在该区设立公共管理硕士教学实践基地,中国标准化研究院正式将该区提出的政府投资项目中介监管标准评估后申报国家标准立项。浙江省委常委、纪委书记任泽民2014年5月在上虞调研时,充分肯定“双查双保”中介监管平台“很有新意”。原绍兴市委书记钱建民在《廉情参阅》(2014年第17期)上也作了批示。近年,又被常务副省长冯飞同志2次批示肯定,并“请省发改委调研”。省监委、省发改委多位领导来上虞指导调研,对我区“双查双保”中介监管工作予以高度肯定。

        二是引起各类媒体广泛关注。“双查双保”中介监管亦多次得到各类媒体的宣传,得到人民日报、新华社、中国纪检监察报、浙江日报、浙江卫视、绍兴日报等各级主流媒体高度关注,多次报道推介“双查双保”中介监管工作。人民网、新华网、中国纪检监察网等各大电子新媒体争相转载,得到了社会的广泛认可和肯定,影响力和知名度不断扩大。

        三是社会满意度不断提升。在标准实施过程中,我们不断加大媒体宣传力度,加强业务培训,建成标准化体系后,不仅更便于管理、更易出实效,还进一步提高了“双查双保”的知名度,2018年和2019年吸引了全国各地20多批次兄弟单位来我区考察学习“双查双保”工作经验。2019年7月至9月,通过第三方中介机构进行了满意度测评,根据“双查双保”中介监管的性质,分别对成员单位、乡镇街道、中介机构和群众等4类人员进行全面调查,满意度测评得分高达93.79分,充分说明了“双查双保”中介监管得到人民群众的普遍认可。

        五、上虞“双查双保”取得的成果和经验

        七年来的实践证明,“双查双保”中介监管较好地破解了最关键、最突出、最紧迫的“工程腐败”难题。通过监管,“公开、公平”的工程建设环境有效形成,“鼓励先进、淘汰落后”的中介竞争机制良性发展,“触碰底线,不讲诚信”的不良行为从严约束,社会管理和公共服务的绩效切实提升。目前,我们正在向全流程、信息化方向持续深化。具有更强的指导意义和更深的改革意义。具体体现在“三减少一提升”上:

        第一,减少了财政支出。2012年从村级建设工程开始,当年就节约3500万元财政资金,占全区当年农村集体经济稳定性收入的45%;2013年开始政府投资项目监管,加上村级建设工程,两项合计节约财政资金2.79亿,而2013年全区国地税上亿企业仅为11家;2014年两项合计节约财政资金3.2亿元;2015年两项合计节约财政资金2.74亿元;2016年两项合计节约财政资金2.75亿元;2017年两项合计节约财政资金2.85亿元;2018年两项合计节约财政资金2.57亿元;2019年上半年两项合计节约财政资金1.7亿元;累计节约财政资金17.35亿元,节约资金结构已发生了标志性变化。

        第二,减少了变更金额。2012年至2018年,政府投资项目工程变更金额在不断下降,2012年为10648万元、2013年为17311万元(变更异常调查制度出台,处理遗留问题力度加大),2014年为3511万元,2015年为590万元,2016年为1414万元,2017年为4847万元,2018年为6722万元(2017、2018年,因政府投资额度不断增加,接近200亿元)。

        第三,减少了工程信访。工程信访量从2010年至2012年的年均55件,下降至2013年的16件,2014年9件,2015年后持续保持在5件左右。特别值得一提的是,从2012年起,上虞区的纪检信访工作考核,一直走在全市前列;2014年起,涉纪信访总量为全市最少,连续几年纪检信访考核名列前茅,这与“双查双保”有着直接的关系。

村级建设工程监管前后变化

  内容

类别

时间

工程信访(涉纪)

变更率

监管前

2010年

36件

42%

2011年

78件

37%

2012件

52件

26%

监管后

2012年

年均55件

年均35%

2013年

16件

14.3%

2014年

9件

9.67%

2015年

5件

5.08%

2016年

6件

4.95%

2017年

3件

5.78%

2018年

5件

5.23%

2019年9月

4件

年底统计

 

政府投资项目监管前后变化

  内容

类别

时间

调整率

开工率

设计变更

(5万元以上)

中介

数量

节约

资金

监管前

2007年—2012年

  年中调整项目占当年项目总数35%

  51个项目未开工

工程变更693项,设计变更466项。

未登记

12000万元(年均)

监管后

2013年

33.81%

89.13%

工程变更585项,设计变更404项。

109家

27955万元

2014年

14.3%

97.46%

工程变更178项,设计变更110项。

254家

32079万元

2015年

11.3%

96.57%

工程变更315项(含补报数),设计变更115项。

409家

27412万元

 

2016年

6.1%

90.10%

工程变更334项,设计变更167项。

493家

27511万元

2017年

5.08%

92.92%

工程变更351项,设计变更153项。

592家

28500万元

 

2018年

9.92%

91.3%

工程变更352项,设计变更121项。

783家

25700万元

2019年9月

8.62%

年底统计

年底统计

1024家

21100万元

        第四,党风廉政建设满意度不断提升。

        在工作中,把“双查双保”与提升执行力、推进重大工程建设和深化惩防体系有机结合起来,打好“组合拳”。通过三年的艰苦努力,党风廉政建设发生了较大变化。2014年、2015年连续两年党风廉政建设责任制考核、党风廉政建设满意度测评分别获得绍兴市第一名,2016年后始终保持在95分以上。从一个侧面反映了广大党员干部和基层群众对“双查双保”的高度认可。

        “双查双保”好就好在抓住了“工程腐败”的“关键环节”,充分体现了“边界清晰、重点突出、简便管用”的特点,较好地把握了问题导向、抓住关键、制度预防的特征,推动了决策、执行、监督的有机统一。主要经验有四条:

        一是以调查研究为基础,坚持问题导向。找准问题是解决问题的基础。通过建立“一季三报告”制度来开展调查研究;通过解剖变更异常、信访频繁、进展缓慢项目三条途径来查找问题;通过中介监管来追查执业中介、政府部门和建设单位三方主观故意,问题导向明确、操作措施简便,工作成效实在。

        二是以中介监管为突破,抓住问题关键。政府工程由执业中介、政府部门和施工单位三方共同推进,而执业中介尤为关键;政府工程变更异常、信访频繁、进展缓慢三大问题,变更异常最为关键;政府工程设计、变更、审计三大环节,设计极为关键(附3:“双查双保”中介监管示意图)。特别是从问题入手,解剖变更异常项目,分清政府部门、施工单位和执业中介在项目建设中的责任。往前倒逼设计规范,从源头上解决项目建设中的诸多问题;往中倒逼招标规范,切实解决“低价中标、高价变更”问题;往后倒逼监理规范,保证质量、保障安全,便于验收、利于审计。

        三是以制度建设为根本,注重事前预防。紧紧围绕工程建设领域的突出问题,关口前移、搞好预防,把工作的重点从事后查办转到事后查办与事前预防并重上,花更多的精力搞好事前预防;从解决问题转到解决问题与制度预防并重上,花更多的精力做好制度预防;从制度研究转到制度研究与制度执行并重上,花更多的精力抓好制度执行,持续改进,及时修正,做到制度符合实际,与时俱进有活力,真正让制度能指导、可操作、见实效。

        四是以简便管用为要求,突出工作成效。创新一项制度、推出一项措施,关键要看能否解决问题、群众有否认可、工作是否有效。实践是检查真理的唯一标准,成效是体现工作的首选目标。通过出台一季三报告、一季一评估、一季一联动、一季一通报等措施,简便管用,达到以制度抓人管事用权的目的,实现经济效益、社会效益和生态效益的逐步统一。

        五、得到上级认同和推广

        “双查双保”预防工程腐败制度,刊登在中共绍兴市上虞区纪委、上虞区监察局主办的《廉情简报》2014年第17期上。时任浙江省省长李强作的《深化财税体制改革 建立现代财政制度》工作报告,在讲到解决公建项目超概的问题时,特别肯定了上虞区纪委(监察局)的做法有利于节约预算资金和保护干部,并概括了以下值得大家借鉴的五条经验:

        第一条,纪检监察部门牵头监管,当“黑脸包公”。

        第二条,“先个人后组织、先经济后追责”,防止有人借集体决策逃避责任。

        第三条,划红线,1000万元以下政府项目设计变更超过10%,1000万元以上的超8%,监察部门就上门调查。村级工程变更率不得超过20%,超过了就取消该项目获得财政补助资格,并暂停该村下一年度所有项目的立项。

        第四条,抓中介,对失信的中介机构,公开通报。

        再加上审计机构事先介入,提高预算的准确率,效果很明显。

 

 

 附2:2016年第一批省级标准化试点项目汇总表

 

3:

“双查双保”监管示意图

(查假保底线、查漏保公平)