《监察法》的丰富内涵与贯彻实施

(中国反腐败司法研究中心主任、国家监察制度研究首席专家吴建雄)

     2018年3月20日,第十三届全国人大一次会议审议通过了《中华人民共和国监察法》并公布实施。监察法的制定实施,为建立集中统一、权威高效的国家监察体系,健全党和国家监督体系、深入开展反腐败工作,奠定了法律基础。深刻把握《监察法》的丰富内涵与贯彻实施的基本要求,对于做好进入新时代迈向新征程的党风廉政建设和反腐败斗争具有重要的现实意义。

一、制定监察法的时代背景

(一)实现中国梦的时代主题

2012年11月29日,习近平总书记在参观《复兴之路》展览时指出:“走在中国特色社会主义道路上,中国梦正指引当代中国向着长风破浪会有时的明天迈进”。如今,总书记的庄严承诺已经发生了改变中国、震撼世界的效应。

(二)反腐败形成压倒性态势

最鲜明的特征,是反腐败的政治理念更加清晰,任务目标更加明确,战略重心更加突出,工作方式更加科学,主体责任更加落实,党心民心更加凝聚。中央与地方上下联动,纪检监察部门专职监督,司法机关依法办案,广大党员干部广泛参与,“责任链条”不断延伸,“巡视利剑”震慑常在,“力量矩阵”日益增强。

最突出的成就,是打掉了篡党夺权者,打出了政治权威,优化了政治格局,净化了政治生态,形成了全党的领导核心。依法查处周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、令计划等腐败案件,体现了法纪面前没有免罪的“丹书铁券”,没有法外的“铁帽子王”,亮明了党坚决反对腐败的旗帜。

最集中的表现,是全国一百一十多万起党员干部违纪违法案件的查处,诠释了反腐败斗争的压倒性态势;中央出台和修订的党内法规近60部,超过现行150多部中央党内法规的三分之一,表明了不能腐的制度日益完善;在正风肃纪与铁腕反腐的强劲激荡下,社会风气明显好转,促进了不想腐堤坝的构筑。

最宝贵的成果,是产生了党的反腐败创新理论。习近平总书记着眼于党和国家的前途命运,多次就党风廉政建设和反腐败斗争发表重要讲话,形成了党和国家的反腐败战略思想,标志着我们党对长期执政规律和社会主义建设规律的认识达到了新的历史高度。

(三)监察体制改革的决策部署

  十八大以来的反腐败斗争有两个显著特征:一个是反腐败的力度广度和深度空前,打虎拍蝇强力推进,腐败高官纷纷落马;另一个是腐败案件犯罪金额和揭露出来的问题空前,巨大反腐成效的背后,是一幅幅群体性、区域性、家族式的腐败众生相。

严峻的反腐败形势,迫切要求强化党纪国法的约束力和执行力,迫切要求把权力关进“带电”的制度笼子,迫切要求以“零容忍”的坚定立场和态度,改革反腐败体制机制,堵塞和消除滋生腐败的漏洞和间隙。 

以习近平同志为核心的党中央,着眼于全面从严治党和全面依法治国的协调推进,着眼于“反腐败永远在路上”的战略研判,着眼于加强党对反腐败斗争的统一领导,顺应广大人民群众健全反腐败体制机制的民意和期待,做出了改革现行国家反腐败机构体制的重大决策。

2016年10月,党的十八届六中全会公报将监察机关与人大、政府等并列提出。2016年11月,中央办公厅发文,部署在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点。2016年10月党的十九大部署改革试点在全国推开,2018年3月十三届全国人大一次会议修改宪法,制定监察法,标志着监察体制改革和反腐败工作站在了新的历史起点上。

二、国家监察法的基本特征

(一)突出了党的领导的政治性

把党对反腐败的政治领导和领导反腐败的政治成果转化为国家法律,以根本大法的形式体现广大人民的意志和愿望,旗帜鲜明地昭示党对反腐败斗争领导的法定性,有利于党中央和地方各级党委更加理直气壮、名正言顺地依法领导开展反腐败工作,扛起全面从严治党和依法治国理政的政治责任。

(二)赋予了监察职权的法定性

依据宪法规定和改革实践,监察法对监察主体的产生和监察对象的拓展作出规定,创新和丰富了我国监察制度的内涵。监察职权的配置和行使具有勿容置疑的正当性和法定性。特别是用留置代替“两规”,适应了腐败问题违规与违法交织的规律,破解了刑事强制措施难以突破职务犯罪的困局。

(三)强化了纪法贯通的控权性

党纪是防腐的戒尺,国法是惩腐的利器。监察委员会依法行使的监察权,不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,而是在党的领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为,可以说是依托纪检、拓展监察、衔接司法,最大限度的发挥了党纪国法的腐败治理效能。

(四)昭示了监察价值的人民性

从宪法的精神实质看,深化国家监察体制改革代表了最广大人民群众的根本利益和整体意志,恪守了一切权力来自人民、属于人民且为了人民的宪法原则,切实坚持并保证人民为中心的主体地位。它通过加强和改进国家政权建设,弥补在国家权力结构中,监察体系不够完善的短板,构筑起防止党在长期执政条件下权力异化和权力寻租的屏障。昭示了党和国家确保公共权力的人民性、确保人民赋予的权力永远为人民谋利益的价值追求和坚定决心。

三、国家监察法的主要内容

监察法分为总则、监察机关及其监察职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任和附则,共九章,六十九条。内容丰富,亮点纷呈。

(一)旗帜鲜明、纲举目张

坚持中国共产党对国家监察工作的领导,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。

监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约;监察机关在工作中需要协助的,有关机关和单位应根据监察机关的要求依法予以协助。

国家监察工作严格遵照宪法和法律,以事实为根据,以法律为准绳,在适用法律上一律平等;权责对等,从严监督;惩戒与教育相结合,宽严相济。

国家监察工作坚持标本兼治、综合治理,强化监督问责,严厉惩治腐败;深化改革、健全法治,有效制约和监督权力;加强法治道德教育,弘扬中华优秀传统文化,构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

(二)准确定位、明确职责

各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。

国家监察委员会是最高监察机关,对全国人大及其常委会负责,并接受其监督;省、自治区、直辖市、市、自治州、县、自治县、市辖区设立监察委员会,对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责,并接受其监督。

国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。国家监察委员会由全国人大产生,负责全国监察工作;国家监察委员会由主任、副主任和委员若干人组成,主任由全国人大选举,副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人大常委会任免;国家监察委员会主任每届任期同全国人大相同,连任不得超过两届;地方各级监委由本级人大产生,负责本行政区域内的监察工作;地方各级监委由主任、副主任和委员若干人组成,主任由本级人大选举,副主任、委员由监委主任提请本级人大常委会任免;地方各级监委主任每届任期同本级人大相同。

对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议。

(三)监察对象、全面覆盖

明确监察法范围包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关公务员及参公管理人员,法律、法规授权或依法受托管理公共事务组织中从事公务人员,国有企业管理人员,公办的教科文医卫体育等单位中从事管理的人员,基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员和其他依法履行公职的人员,从而实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。

(四)科学有效、严谨规范

为保证监察机关有效履行监察职能,监察法赋予监察机关必要的权限。一是规定监察机关在调查职务违法和职务犯罪时可采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验、检查、鉴定等措施。二是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪,监察机关已掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有涉及案情重大、复杂,可能逃跑、自杀,可能串供或伪造、隐匿、毁灭证据等情形之一的,经监察机关依法审批,可将其留置在特定场所;留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。三是监察机关需要采取技术调查、通缉、限制出境措施的,经过严格的批准手续,按照规定交有关机关执行。

为保证监察机关正确行使权力,在监察程序一章中对监督、调查、处置工作程序作出严格规定,包括报案或举报的处理,问题线索的管理和处置,决定立案调查,搜查、查封、扣押等程序,要求对讯问和重要取证工作全程录音录像,严格涉案财物处理等。

为了严格规范留置的程序,保护被调查人的合法权益,监察法规定设区的市级以下监察机关采取留置措施应报上一级监察机关批准;省级监察机关采取留置措施应报国家监察委员会备案;留置时间不得超过三个月,特殊情况,经上一级监察机关批准可延长一次,延长时间不得超过三个月;监察机关发现采取留置措施不当的,应当及时解除。采取留置措施后,除有碍调查的,应在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属。同时,应保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务。

(五)权责对等、监督制约

一是接受本级人大及其常委会的监督;各级人大常委会听取和审议本级监察机关的专项工作报告,组织执法检查;人大代表或常委会组成人员在本级人大及其常委会举行会议时,可依法定程序,就监察工作中的有关问题提出询问或质询。

二是强化自我监督。与党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接,监察法将实践中行之有效的做法上升为法律规范。规定了对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案,监察人员的回避,脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度。同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。还明确规定监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。

三是明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的机制。规定对监察机关移送的案件,人民检察院经审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查;对于有刑事诉讼法规定的不起诉的情形,经上一级人民检察院批准,依法作出不起诉的决定;监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。

四是明确监察机关及其工作人员的法律责任。监察机关及其工作人员有违反规定发生办案安全事故或发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当等九种行为之一的,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。监察机关及其工作人员行使职权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益,造成损害的,依法给予国家赔偿。

四、《监察法》的贯彻实施

 (一)培植监察反腐理念

监察反腐理念是反映监察反腐的性质、宗旨、结构、功能和价值取向的一些达到理性的具体的观念,是指以习近平新时代反腐败战略思想为指导,以宪法和监察法为依据,揭示监察委员会职能特点、价值功能的具体观念,是贯彻实施监察法所持有的内心信念和观念。

1、“零容忍”的反腐理念

贯彻实施《监察法》,纪检监察机关担负监督执纪问责和监督调查处置的双重职责,其逻辑起点就是对腐败的“零容忍”。       

2、“纪法共治”的反腐理念

纪检监察合署办公就是纪法共治的组织载体。中国特色的反腐法治是党纪与国法的共同之治。“党纪是防腐的戒尺,国法是惩腐的利器,法治反腐必须形成党纪与国法相辅相成,相互促进,相互保障的格局。”

3、“程序法治”的反腐理念

监察法为腐败治理设置的程序规范,既是全面推进依法治国的必然要求,也是反腐败斗争深入发展的必然要求。从目前国家反腐立法的情况看,监察法制定后,还需要一系列的法律法规相配套,以良法保障善治,促进反腐败深入发展。

(二) 完善监察反腐机制

新时代贯彻实施《监察法》,纪检监察机关担负监督执纪问责和监督调查处置的双重职责。为确保监察权在法治轨道上运行,就必须严格按照程序开展监督、调查、处置工作。由于监察机关与纪检机关合署办公,其监督职责与党纪监督职责并轨,监察监督程序在实践中适用《中国共产党纪律检查机关监督执纪规则(试行)》这里主要阐述履行调查和处置职责的程序机制。

一是调查程序机制。包括:线索处置机制;立案程序机制;调查取证机制;留置程序机制。

二是处置程序机制。包括:对立案调查证据的审查机制;对立案调查结果的处置机制;对渉案款物及涉案人相关处置机制;被调查人申诉处理机制。

三是自身监督制约机制。包括:党委对监察工作的管理监督;人大及其常委会的工作监督;与检察、审判机关配合制约;民主监督、社会监督和舆论监督;监察执法人员回避机制;被调查人申诉复查机制;监察人员责任追究机制。

(三) 落实监察与司法对接责任

 落实监察与司法对接责任就是落实监察执法与司法机关相互配合,相互制约的责任。一方面监察调查要严格贯彻“以审判为中心”的诉讼制度改革要求,收集、审查和运用证据,确保调查终结形成的案件事实、证据、法律文书等方面均能与审查起诉的标准相对接、相符合。另一方面就是要构建司法机关与监察机关对接的机制保障,在工作程序上实现监察与司法紧密衔接、监察法与刑诉法法法贯通。

1、检察机关与监察的对接责任;2、审判机关与监察的对接责任;3、公安机关与监察的对接责任;4、司法行政机关与监察的对接责任。