利害关系是申请行政复议或者提起行政诉讼的法定标准。当前,我国行政复议法和行政诉讼法对利害关系的构成要件并未明确规定,实际案件处理中仍需要参考相关理论进行推论判断。在证券领域,由于证券市场的专业性,准确界定利害关系问题变得更为艰难且容易引发较大争议。对此,当前运用较多的观点可以归纳为“实际影响论”“保护规范论”“自身权益论”三种,有必要对其予以评析。

  一、“实际影响论”实质是考量行政行为对当事人权利义务增减的影响

  实际影响论认为,判断当事人与行政机关的行政行为是否具有利害关系,关键是看该行政行为是否对当事人的合法权益造成了实际影响;如果相关行为导致当事人权利或义务的增减,则当事人与行政行为具有利害关系,当事人具有行政复议和行政诉讼的资格,相反就不存在利害关系。实际影响论的实质是强调行政行为对当事人权利义务的增减。“实际影响论”在针对举报答复不服的行政诉讼判决中得到法院较为广泛的运用,其法理依据是单纯的举报答复行为不具有可诉性,该种行为的典型形式是行政机关针对举报人出具《答复函》的行为。就《答复函》本身来讲,其是行政机关针对当事人举报事项进行核查后发现的问题或相关情况的告知,无论是阶段性的或是终局性的,其仅仅是一种状态的描述,并不直接增减当事人的权利或义务,也即说,并未直接侵犯当事人的实际利益,应该属于“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。但是,运用该种观点处理举报案件也存在容易受到举报人质疑等问题。“实际影响论”对利害关系的判断主要依赖行政复议人员和法官的经验判断,主观性较强,从对行政机关的监督和相关复议决定及司法判决权威性上讲,举报人往往不服案件处理效果。实际上,部分举报人在获得举报答复后,就同一举报事项重新选择新的角度继续进行举报、继而提起行政复议和行政诉讼的现象依然较为常见,成为困扰相关部门单位的“顽疾”。

  二、保护规范论侧重评价保护举报人的利益是否是行政机关的法定职责

  “保护规范论”的主要观点是以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法体系,是否要求行政机关考虑原告诉请保护的权利或法律上的利益,作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准;如果行政机关在作出某种行政行为时,具体的实体法规定行政机关必须同时考虑保护个体的相关权益,则该个体与行政行为具有利害关系,否则不具有利害关系。“保护规范论”对利害关系的判断即原告诉讼资格的具体判断结构包括“三要件”,即公法规范要件、法定权益要件和个别保护要件。在“公法规范要件”上,强调公法上的利害关系为主,以私法上的利害关系为例外。在“法定权益要件”上,强调保护举报人的利益是行政机关的法定职责。就证券举报案件而言,较为代表性的观点是“整体利益说”或“反射利益说”,即证券监管机关应当且仅应当为整个证券市场及所有投资者之共同利益而依法全面履行其监管职责,每个具体投资人获得的权益是证券监管机关维护资本市场整体利益而获得的一种片断性的“反射利益”。在“个别保护要件”上,强调证券监管机关不负有个案核查的法定义务。证券监管具有复杂性和专业性,证券监管机关有权对举报线索的明确程度、违法行为的严重程度、采取监管措施的紧迫性以及执法是否合比例等多方面因素进行综合权衡。客观上讲,“保护规范论”具有较大的合理性,主要原因是证券市场的特殊性和执法资源的有限性。这决定了证券监管机构在是否启动核查程序上应当具有必要的自由裁量权。但是,随着2019年新修订的证券法对投资者权益的保护和举报处理的进一步强化,如果过于强调“反射利益说”,从监督政府角度而言,可能会加剧举报人的质疑。

  三、“自身权益论”强调维护自身合法权益且举报具有客观依据

  “自身权益论”强调“为维护自身合法权益”是判断举报人与相关行政行为有无“利害关系”的核心标准,且其相关举报行为具有初步的客观事实依据或被举报的违法行为影响或损害了举报人的合法权益,反之则没有利害关系。该种观点的主要争议点在于“自身”“合法权益”的不同理解。对于举报人自身利益与公共利益存在重合的情况,司法实践的认定并未完全统一。就证券领域而言,“合法权益”本身是个较为宽泛的概念,既包括民事权益,也包括与特定行政行为有关的权益和受到不法行政行为侵害而享有的救济权等。举报人自身的合法权益受损害的事实应当发生在其举报前,而这种对合法权益的侵害是相关违法行为人对举报人合法权益的侵害,不是行政机关的行政行为,一般往往涉及民事纠纷,而行政复议和行政诉讼针对的应是具体行政行为,这种行政法上的合法权益才是真正需要通过行政复议或行政诉讼途径予以救济的权利。如果认为合法权益也包括举报人为了获取奖励的期待性权利,这将导致对行政复议或行政诉讼权利资格过于泛化或被滥用。“自身权益论”产生的导向是对举报类案件的实体审查,有利于从根本上解决行政争议,这无疑是比较理想的。但实体审查的完美主义导向与执法司法资源的有限性难以匹配,更可能会加剧“民事纠纷行政化”的不良倾向。现实中,某些“职业”举报人向证券监管机关大量反复举报,进而提起行政复议、一审、二审和再审行政诉讼,一个人围绕同一事项人为制造数百起案件,客观上给国家行政和司法资源造成了严重浪费,已经偏离了行政复议和行政诉讼制度设计的初衷。

  四、区分情况运用不同理论,维护举报人利益与防止权利滥用并重

  证券期货市场不断发展变化,对相关举报案件“利害关系”认定的理论和标准也不可能一成不变,必须随着实践不断丰富完善。无论是“实际影响论”,还是“保护规范论”,抑或是“自身权益论”,实质上都涉及考量举报人是否有值得救济的被行政机关现实侵害的利益、行政机关法定职责等共同因素,其深层次的原因主要源于不同行政领域的特殊性和行政及司法资源的有限性。“实际影响论”主要适用于对纯公共利益举报案件或对上市公司举报案件的处理,“保护规范论”可以较为广泛地适用于各类举报案件,“自身权益论”主要适用上市公司信息披露类案件。综合上述理论,认定利害关系需重点考量以下要素:一是主体要素,举报人必须是行政行为的相对人或第三人,被复议或诉讼的行政机关须对被举报的违法行为具有法定监管职责;二是因果关系要素,举报行为须是为维护个人的合法权益,被举报的违法行为与举报人个人的权益受损之间具有因果关系,具体行政行为与举报人的合法权益受侵害之间具有因果关系;三是证据要素,相关举报线索须具有初步的事实依据支持。从完善制度角度,建议修改行政复议法和行政诉讼法及相关司法解释,明确规定对阶段性或告知说明类的“举报答复意见”,行政复议机关或人民法院可以直接决定不予立案。同时,建立防止滥用权利的“黑名单”惩戒制度,对为达非法目的超过明显合理限度、反复大量提起行政复议和行政诉讼的行为采取限制措施予以规制。

(来源:人民法院报 | 作者:何兆飞|作者单位:西南政法大学)